Всего за 12 лет, с 2005 по 2016 год, общий накопленный регионами России государственный долг вырос в 6,5 раза. И только за последние из них пять лет – более чем вдвое. Это следствие выполнения “майских” указов президента [от 2012 года], поясняет в интервью Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики:
“В условиях кризиса доходы бюджетов росли медленно, а расходы пришлось увеличивать – повышение зарплат в основном финансировали бюджеты регионов. Вот они и “вылетели в трубу”. Дефицит бюджетов и, соответственно, долги регионов особенно быстро нарастали в 2013–2015 годах, напоминает эксперт.
Для покрытия возраставшего дефицита своих бюджетов региональные власти все больше денег занимали на финансовом рынке – в виде кредитов коммерческих банков или выпуская все новые региональные гособлигации.
Чтобы регионы могли как-то сократить возрастающее долговое бремя, правительство России еще в 2014 году начало предоставлять им дополнительные бюджетные кредиты – относительно “длинные” и предельно дешевые (на три года по ставке всего 0,1% годовых). Этими деньгами регионы могли расплачиваться по коммерческим кредитам, взятым ранее у банков, многократно более дорогим.
В результате доля бюджетных кредитов в общей структуре долгов российских регионов резко выросла и к концу 2016 года, впервые за пять лет, превысила их коммерческую задолженность перед банками, отмечалось в обзоре аналитического рейтингового агентства АКРА. Доля банковских кредитов в общей структуре госдолга регионов продолжала сокращаться (в пользу бюджетных кредитов) и в первой половине 2017 года, однако осенью вновь начала расти. Хотя общий объем долгов российских регионов, достигнув в 2016 году многолетнего пика, к началу декабря 2017-го сократился на 9%:
К концу 2016 года две трети российских регионов (54 из 85) накопили долг, который превышал половину их текущих годовых доходов. А в каждом третьем регионе (28 из 85) он превысил 80% доходов. Только на текущее обслуживание накопленного долга (то есть выплату процентов по нему) российские регионы тратят в среднем примерно 10% всех доходов своей казны за год, тогда как “нормальным” для регионов развитых стран мира считается показатель в 3–5%, отмечали аналитики рейтингового агентства Standard&Poor’s. А в целом на обслуживание и погашение долгов регионы тратят сегодня 31% своих собственных доходов, заявил в сентябре на заседании Госсовета президент Владимир Путин.
К началу октября 2017 года количество российских регионов с накопленным госдолгом, превышающим 80% их годовых доходов, сократилось до 23, а тех, в которых долг превышает половину доходов, – до 47. При этом в восьми регионах долг превышает 100% всех их текущих доходов за год. Об этом свидетельствует очередной рейтинг регионов России по уровню долговой нагрузки, который регулярно представляет агентство “РИА Рейтинг”. Для сравнения, этот же показатель в среднем по России – 30%, а доля коммерческих кредитов в общей структуре регионального госдолга составила в среднем по всем регионам 24%:
Возникший из-за резкого спада прежних нефтегазовых доходов казны дефицит федерального бюджета России вынудил в итоге правительство сократить и объемы бюджетных кредитов для регионов. Если в 2016 году он составил в целом 350 млрд рублей, то в 2017-м – 255 млрд, а в 2019-м сократится уже до 50 млрд рублей. Да и сами условия получения этих кредитов ужесточены.
Вместо этого регионам, начиная с января 2018 года, предложена специальная программа реструктуризации их накопленной задолженности по полученным ранее бюджетным кредитам. Она предусматривает рассрочку их погашения на 7 лет или даже до 12 лет (в том случае, если регион добьется роста собственных доходов в 2018–2019 годах темпами выше текущей инфляции).
В итоге расходы регионов на погашение долга перед федеральным бюджетом в ближайшие два года сократятся примерно в 7,5 раза к ранее предполагавшимся, судя по оценкам аналитиков АКРА. Иначе говоря, вместо новых бюджетных кредитов регионам предложено теперь льготное погашение старых.
Кроме того, правительству поручено в срок до 1 марта подготовить некие меры, ограничивающие процентные ставки по кредитам, которые регионы привлекают в коммерческих банках. В 2016 году (при инфляции, снизившейся с 9,8% в январе до 5,4% в декабре) средняя ставка по этим кредитам составила 11,3% годовых (ставка по бюджетным кредитам, напомним, – 0,1%), по словам председателя Центрального банка России Эльвиры Набиуллиной.
Министерство финансов, в частности, полагает, что процентные ставки по коммерческим кредитам регионам не должны превышать ключевую ставку Банка России (текущая – 7,75%) плюс один процентный пункт (то есть на сегодня предельный уровень составил бы 8,75%).
“Мы можем принять какие-то косметические меры, но мы не можем вмешиваться в хозяйственную деятельность банков и навязывать убыточные виды деятельности, – объясняла Эльвира Набиуллина. – Но магистральный путь – это снижение коммерческих кредитов в финансировании дефицита бюджета регионов”.
Кстати, по оценкам аналитиков агентства Standard&Poor’s, подавляющее большинство всех кредитов властям регионов предоставляют два банка, контролируемых государством, – Сбербанк и ВТБ.
В условиях резкого сокращения прежних объемов бюджетных кредитов регионам предстоит в ближайшие годы или погашать ранее полученные из собственных бюджетных средств, или замещать их коммерческим долгом (кредитами банков или ценными бумагами), напоминает в интервью старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Александр Дерюгин: “Так что расходы регионов на обслуживание долга вырастут. И несмотря на это, в приоритете у них – не избавление от долгов и не инвестирование в инфраструктуру, а исполнение “майских” указов”.
Недавняя рецессия в экономике России сопровождалась глубоким спадом доходов и предприятий, и населения. Соответственно, резко упали налоговые сборы от них, тогда как 55–56% всех доходов региональных бюджетов в стране приходится на поступления всего от двух налогов – на доходы физических лиц (НДФЛ) и на прибыль компаний и предприятий. Еще примерно 16% своих доходов регионы получают из федерального бюджета, который и сам резко сократился из-за падения цен на нефть. Тем не менее, в 2017 году общие доходы регионов к началу октября все же выросли на 8%, отмечает Наталья Зубаревич, а расходы – на 6%.
Однако те налоги, поступления от которых идут в региональные бюджеты, – не самые “емкие”, да и рост самой их “базы” не поспевает за динамикой роста бюджетных обязательств, особенно в кризисные периоды, добавляет Владимир Колмаков, доцент кафедры финансового менеджмента РЭУ им. Плеханова. При этом, например, НДС и акцизы, больше, по мнению эксперта, отражающие экономическую динамику, идут в федеральный бюджет (по данным Минфина, в 2016 году доля НДС составила 53% всех ненефтегазовых доходов казны, а акцизов – 8,3%). По словам Колмакова, есть оценки, согласно которым зачисление части НДС в региональный бюджет позволит урегулировать нехватку собственных доходов чуть ли не в половине регионов России. То есть принципиальные решения связаны с искоренением финансовой несамостоятельности регионов, резюмирует эксперт.
На политику Минфина влияют и лоббистские возможности регионов, и острота их проблем – в самых тяжелых ситуациях Минфин подкидывает деньги, добавляет Наталья Зубаревич: “Это – ручное управление высокой квалификации по затыканию дыр. Интересно за этим наблюдать, но развитию регионов такая политика точно не способствует”.